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探索国家级新区改革发展的新方向

2017-08-05 津滨网

——天津滨海综合发展研究院国家级新区调研系列报告选登   编者按

自1992年上海浦东新区成立,到今年4月1日河北雄安新区横空出世,中国国家级新区总数达到19个。各新区虽然建设时序和发展阶段有所不同,但在引领全面改革创新、扩大对外开放、促进产业转型升级、推动产城融合和带动区域经济发展等方面都发挥着极为重要的作用。日前,天津滨海综合发展研究院集中组织力量,分别前往昆明贵阳、兰州西安、重庆成都、大连青岛福州,对具有典型意义的重庆两江新区、陕西西咸新区、青岛西海岸新区、云南滇中新区、贵州贵安新区、成都天府新区、大连金普新区、甘肃兰州新区和福建福州新区等九个新区进行调研交流,并形成十篇调研报告,梳理总结典型区域的创新举措和主要经验,为国家级新区的进一步发展提供借鉴参考。今日,理论版摘编选登部分调研报告,以飨读者。

创新发展和改革开放的排头兵

——国家级新区调研总报告

蒋宁

经过20多年的建设发展,国家级新区在创新体制机制、带动区域发展、扩大开放合作、优化空间布局、改善民生福祉方面取得了显著成绩,各个国家级新区在管理体制、产业发展、制度创新和区域合作等方面也形成了各自的特点。各个新区都有着因地制宜的创新实践和深入思考,同时新区之间还面临诸多共性问题,因此梳理总结典型区域的创新举措和主要经验,具有重要的现实意义。

一、国家级新区的基本情况

经过20多年的建设发展,国家级新区在创新体制机制、带动区域发展、扩大开放合作、优化空间布局、改善民生福祉方面取得了显著成绩,各个国家级新区在管理体制、产业发展、制度创新和区域合作等方面也形成了各自的特点。

(一)管理体制具有阶段性

从阶段性看,新区的管理体制大致经历了领导小组(开发办公室)—管委会体制(政管合一)—政府三个阶段。

初期开发建设阶段,管委会作为派出机构代表上级政府行使区内开发建设管理权限,负责规划实施、经济发展、项目建设、土地管理等经济职能,社会事务主要由所在行政区负责,能够促进初期快速发展。同时,新区的规划范围均与所在行政区范围重合,新区管委会与所在政府合署办公,实行“一套人马、两块牌子”的政管合一模式。

开发建设中后期阶段,随着城市面积扩大,人口增多,需承担更多城市建设、社会管理职能,涉及新区法律地位的问题需及时解决。为保障新区持续健康发展,经国务院批准成立一级建制政府,从法律层面赋予完整的行政管理权限。

目前,各新区行政管理体制大体有三类:一是政府型。包括浦东和滨海。二是政区合一型。包括舟山群岛新区、南沙新区、青岛西海岸新区。三是管委会型。包括两江新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区、金普新区、天府新区、湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区、长春新区、赣江新区。此外,各国家级新区均由省市主要领导担任一把手,负责新区重大决策、重大事项的指导、协调和督促落实,充分调动全省资源支持新区开发建设。

(二)产业结构以二产为主

第二产业主导型。天津滨海、广州南沙、四川天府、大连金普和青岛西海岸的第二产业占比均在60%左右,且普遍形成了高端装备制造、新能源新材料为主导的现代工业结构。甘肃兰州新区第二产业虽占比在60%左右,但主要以推动老城区蓝星集团向兰州新区搬迁为主要经济增长点,未形成现代工业结构,发展潜力和后劲明显不足。

二三产业双轮驱动型。重庆两江和浙江舟山二、三产业比重基本持平,重庆产业金融和物流产业发展较好,舟山围绕海洋经济发展的第三产业势头良好。

此外,云南滇中、贵州贵安新区已明确具体的产业发展方向和规划布局,但由于时间较短,尚未形成完整的产业体系。浦东新区以第三产业为主导,金融、商贸、信息服务为代表的服务业占地区生产总值的70%。

(三)制度创新有所突破

各新区均在自身现有的基础上,以问题为导向,在管理体制、对外开放、金融创新等方面有所突破。滨海新区成立审批局,强化服务能力。兰州新区借鉴滨海模式,建立“指挥部模式”,成立园区指挥部,实行一线办公和全程代办。西海岸新区首创“一地多用”土地综合利用模式,探索工业用地弹性出让和存量土地退出机制。甘肃兰州新区创新城市管理模式,探索社区化管理模式,成立新区城管中心采取市场化运作方式,对环卫保洁、园林绿化等全部通过外包的形式来解决,且外包对象优先考虑注册在新区的企业。浙江舟山群岛新区探索试行土地、港口岸线的统一收储、统一整理和统一供应,加强资源的统筹调控。

(四)区域合作助推发展

围绕提升区域整体竞争力,各新区积极融入国家区域发展重大战略,创新合作方式。滨海新区把握京津冀协同发展战略机遇,加强与京冀合作,促进开放型经济转型升级。陕西西咸、贵州贵安新区与省内利益相关地市和重要职能部门签署战略合作协议,建立定期沟通协商机制,共同探索“规划联审联批、项目联报联建、基础设施联建共享、环境保护联防联治、招商引资联动联促”等合作模式。贵州贵安新区与上海浦东新区签订“友好新区”合作协议,合作共建浦东(贵安)产业园。甘肃兰州新区设立“飞地经济”产业园,鼓励省内各市区在新区发展“飞地经济”,共同促进新区开发建设。广州南沙新区引导港澳企业发展高端商贸服务,推动一批港资总部及广州航运交易所落户。

二、国家级新区的共性问题和典型经验

(一)激发干部干事创业的新活力

在调研中发现,大部分国家级新区因批复时间较晚,虽取得了一定的成绩,但管理体制不顺,人员工作热情不足等问题仍比较突出。而有些较早批复的新区已经进入“二次”创业阶段,其难度不小于“第一次”创业。因此,对于国家级新区而言,干部人事制度改革势在必行,必须从自身做起调动广大干部的积极性,充分激发广大干部干事创业的新活力。

(二)持续推动战略性新兴产业发展

产业发展是各个新区的核心关切,但去产能难,招商难,招到战略性新兴产业范畴的企业更难的情况非常普遍。在全球产业链重塑的战略机遇下,国家级新区更应找准自身的产业定位,继续大力推进战略性新兴产业,培育新动能,为发展提供持续的支撑动力。

(三)梳理优惠政策形成发展合力

目前,很多新区都下设功能区,同时还有自贸区、自主创新示范区、开发区、保税区等政策叠加,虽本是优势,但某种程度上增加了政策复杂性和操作的难度。重庆两江新区的政策制定紧紧围绕其功能定位,具有政策简明、阶段推进和扶持行业突出三个显著的特点。如在财政补贴奖励政策方面,优先支持新区基础设施建设和重点产业发展。因此建议不仅有好政策,还要分类别、分行业的梳理,找准不足,适度创新。

(四)理顺土地,探索规划公告许可制

土地问题仍然是制约很多新区发展的关键因素,青岛西海岸新区创新实行“规划公告许可制”的做法值得借鉴。“规划公告许可制”即推行城市建设用地“一地多用”(将现在的一宗地只有一种用地性质为主体的用地管理模式变为以建筑功能使用需求为主体的复合性用地管理模式,允许在一块地上同时建设多种功能的建筑物)、规划“审批制变公告制”、工业用地弹性出让、施工弹性许可等,缩短了项目建设周期,提高了土地使用效率。

(五)创新金融,拓宽重大项目融资渠道

对于如何有效融资,除了成立各类融资平台外,重庆两江还探索了如下三种渠道值得借鉴。一是探索设立重大项目定向增发的产业投资基金,破解重大建设项目融资难题。二是进一步对接政策性金融机构,充分利用长期低成本信贷资源。从重庆两江新区的经验看,其能够以较低利率大规模使用各类商业银行信贷资源,特别是政策性银行和国有大型银行的信贷资源,为地区发展注入持续资金支持。三是加强地区资产交易中心建设,为重大建设项目提供更多融资平台。总之,国家级新区的发展离不开良好的金融信用环境的支撑,推动新区重大建设项目的资产证券化、非标准资产转让以及依托互联网的资产交易等方面融资取得进展是共同的方向。


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